Nasze wielomiesięczne prace dobiegły końca. Bardzo dokładna i wieloaspektowa ewaluacja ex ante Planu Morawieckiego (a właściwie Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju) została już opublikowana na stronach Ministerstwa Rozwoju. Miałem przyjemność pracować nad tym dokumentem w grupie ponad trzydziestu osób z IBC GROUP, Fundacji Rozwoju Badań Społecznych, Centrum Rozwoju Społeczno- Gospodarczego oraz Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.

Główne wnioski płynące z naszego badania ewaluacyjnego SOR:

• Pakiet interwencji publicznych planowanych w SOR w większości obszarów trafnie odpowiada na zdiagnozowane wyzwania i cele rozwojowe kraju. Jedynie w wypadku kilku obszarów („Kapitał dla rozwoju”, „E-państwo”, „Transport”, „Środowisko naturalne”) SOR nie w pełni odpowiada na zdiagnozowane potrzeby.
• Zaproponowana w ramach SOR logika interwencji w poszczególnych obszarach koncentracji działań jest poprawna, a większość określonych celów powinna zostać osiągnięta. Jedynie w wypadku pojedynczych obszarów można mieć wątpliwości co do możliwości osiągnięcia założonych celów („Kapitał dla rozwoju”, „Efektywność wykorzystania środków UE”). Wniosek taki wynika ze zbyt ogólnego opisu wspomnianych obszarów. Niższą ocenę należy wystawić logice interwencji zaproponowanej w ramach tzw. obszarów wpływających na realizację Strategii. Problemami są: wybór zbyt dużej liczby celów („Energia”), niedostosowanie działań do założonych celów („Transport”) czy też brak podejścia horyzontalnego przy tworzeniu logiki interwencji („Środowisko naturalne”).
• Założenia i cele SOR przedstawione w Strategii są spójne z najważniejszymi politykami i strategiami na poziomie unijnym, wszczególności ze strategią Europa 2020 oraz tzw. Planem Junckera. Jednocześnie wykonywanie wybranych zadań w obszarach mogłoby wspomóc szersze odwołanie się do unijnych inicjatyw przewodnich (np. w obszarze „Reindustrializacja”). Warto jednak zaznaczyć, że ze względu na m.in. wielość celów czy niedostatecznie precyzyjnie opisaną logikę interwencji, Strategia nie wpisuje się w pełni w założenia unijnej polityki energetyczno-klimatycznej.
• Jeśli chodzi o spójność z politykami i strategiami na poziomie krajowym, SOR stanowi aktualizację Średniookresowej Strategii Rozwoju Kraju i w niektórych obszarach zakłada odmienną logikę interwencji państwa w gospodarce, niż ta zakładana w dotychczasowych krajowych strategiach rozwoju. W rezultacie przyjęcie SOR będzie powodować konieczność aktualizacji podrzędnych wobec niej strategii zintegrowanych, a w praktyce rewizji całej polityki państwa w zakresie programowania rozwoju.
• ocena systemu realizacji nie jest jednoznaczna. Z jednej strony system realizacji SOR jest zdecydowanie dokładniej opisany niż w aktualnej Średniookresowej Strategii Rozwoju Kraju z 2013 roku (dotyczy to przede wszystkim fiszek projektowych). Ponadto, system ten jest także lepiej skonstruowany, m.in. ze względu na powołanie Komitetu Koordynującego Umowę Partnerstwa. Komitet, w którego skład wchodzą przedstawiciele strony rządowej, samorządowej oraz partnerzy społeczno-gospodarczy, stanowi bowiem ważny podmiot wspierający proces realizacji SOR. Z drugiej strony, nadal istnieją znaczące braki w przyporządkowaniu zadania koordynacji procesu dochodzenia do celów, a także obszarów poszczególnym resortom. Inną, budzącą wątpliwości kwestią jest nieprecyzyjnie sformułowana rola i pozycja Ministerstwa Rozwoju względem Polskiego Funduszu Rozwoju, czyli dwóch głównych podmiotów odpowiedzialnych za proces wdrażania Strategii. Podobny problem dotyczy zresztą nie tylko kwestii kompetencji poszczególnych instytucji, lecz także samej Strategii i roli, jaką ma ona odgrywać w polityce państwa. Wreszcie, możliwość skutecznego wdrożenia SOR uzależniona jest od przeprowadzenia reformy całego systemu zarządzania państwem, o której jednak autorzy Strategii wspominają zdawkowo w ramach celu III – Skuteczne państwo i instytucje służące wzrostowi oraz włączeniu społecznemu i gospodarczemu.
• Nie zidentyfikowano istotnych barier mogących negatywnie wpływać na proces monitorowania i ewaluacji SOR. Dalsze prace nad Strategią będą jednak wymagać opracowania szeregu dokumentów wykonawczych precyzujących np. terminy przekazywania dokumentów sprawozdawczych czy też dokonywania śródokresowego przeglądu przyjętego katalogu wskaźników. Warto dodać, że wspomniany katalog należy poszerzyć o wskaźniki bardziej szczegółowe, monitorowane na poziomie projektów.
• Pozytywnie należy ocenić spójność SOR z wybranymi politykami horyzontalnymi UE ‒ polityką równości szans i polityką społeczeństwa informacyjnego. Niższa jest ocena stopnia zgodności SOR z Umową Partnerstwa. Zarówno w wypadku dwunastu obszarów koncentracji działań, jak i pięciu obszarów wpływających na osiągnięcie celów Strategii, ocena ta wypada przeciętnie (średnia ocena zgodności w skali 1‒5 wynosi 3,2). Ocena zgodności różniła się jednak wyraźnie dla poszczególnych obszarów i wahała się ona od 1 (bardzo niska – „Bezpieczeństwo narodowe”) do 5 (bardzo wysoka – „E-państwo”, „Efektywność wykorzystania środków UE”, „Transport”). Powyższa ocena pozwala na wysunięcie wniosku, że konieczna będzie aktualizacja Umowy Partnerstwa.
• Do weryfikacji zawartych w SOR prognoz oraz ewaluacji wybranych wskaźników i ich wartości, wraz ze wskazaniem możliwych zmian i uzupełnień w tym zakresie, posłużyły różne metody, których dobór uwarunkowany był przede wszystkim dostępnością danych. Tam, gdzie było to możliwe, do prognozowania posłużono się modelami szeregów czasowych, w tym głównie modelami adaptacyjnymi. W niektórych przypadkach (zbyt krótkich szeregów czasowych) uznano za właściwe zastosowanie prognozy eksperckiej. Posługując się wskaźnikami zgodności prognoz, porównano także wyznaczone wartości wskaźników z tymi zaproponowanymi w SOR. Stwierdzono, że w przypadku blisko 25% wskaźników ich wartości pokrywały się zarówno jeśli chodzi o wartości pośrednie (2020), jak i docelowe (2030). W przypadku 13% wskaźników docelowych nie podano ich wartości w SOR. 19% wskaźników SOR ma wartości mniejsze niż prognozowane przez zespół dokonujący ewaluacji, a 43% wskaźników SOR ma wartości większe niż prognozowane przez zespół dokonujący ewaluacji. Wskazuje to na optymistyczne nastawienie twórców Strategii, co do wpływu jej realizacji na prognozowane wielkości wskaźników.
• Na podstawie analizy SOR przeprowadzonej metodą benchmarkingu stwierdzono, że programy publicznego wsparcia przemysłu powinny mieć ściśle zdefiniowane liczbowo cele, szczególnie jeśli dotyczą polityki innowacyjnej. Rezultaty w postaci ogólnej poprawy innowacyjności gospodarki czy wzrostu dynamiki eksportu są zbyt „odległymi” kryteriami oceny efektywności tych programów, które powinny się skupiać na wzroście zatrudnienia i przychodów w poszczególnych firmach oraz wąsko rozumianych sektorach.
• Na podstawie przeprowadzonych badań udało się zidentyfikować 2402 artykułów prasowych i internetowych oraz audycji radiowych i programów telewizyjnych poświęconych SOR, pochodzących ze 173 różnych źródeł. Spośród wszystkich artykułów, programów i audycji 225 (9,4%) miało wydźwięk pozytywny, 62 (2,6%) – wydźwięk negatywny, zdecydowana zaś większość, czyli 2115 (88,0%), przedstawiała Strategię w sposób neutralny.

Pełny dokument

Kompletny raport z ewaluacji ex ante Strategii na rzecz Odpowiedzialnego rozwoju można pobrać ze strony Ministerstwa Rozwoju.

Bartłomiej Biga